Sentencia A. 617/24

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-617/24

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas ante entidades de derecho público relativas al reconocimiento de derechos laborales sin certeza de la naturaleza del vínculo

 

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

AUTO 617 DE 2024

 

Expediente: CJU-4577

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Doce Administrativo de Medellín, Antioquia y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

Bogotá D. C., tres (3) de abril  de dos mil veinticuatro (2024).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   El 28 de junio de 2019[1] la señora Lucila Esther Jaramillo de Álvarez, a través de apoderado judicial presentó demanda de reparación directa[2] en contra del municipio de Medellín, Antioquia con el propósito de i) que se declare a la entidad demandada responsable por los perjuicios ocasionados a la señora Jaramillo por no cancelar los emolumentos correspondientes al aseo, vigilancia y jardinería del bien dado en comodato[3]; ii) se declare que al municipio de Medellín no le asistía facultad para asignar las anteriores labores a la demandante; iii) se declare que la señora Jaramillo ejecutó trabajos bajo órdenes del municipio de Medellín desde marzo de 1988 a julio de 2017 sin remuneración y, iv) que la entidad demandada adeuda a la señora Jaramillo $118.506.891 millones de pesos producto de las actividades desplegadas durante el periodo referido[4].

 

2.   Destacó la demandante que “suscribió un contrato de comodato con la Secretaría de Educación de Medellín en marzo de 1988, en donde se obligaba a cuidar y mantener un salón vivienda ubicado en la carrera 48 N° 82-16 del barrio Campo Valdés, Institución Educativa Campo Valdés. Una vez se hizo entrega del inmueble le fueron asignadas funciones de aseo, mantenimiento y jardinería de los corredores, aulas, patios y jardines e igualmente debía prestar servicio de vigilancia y celaduría de las instalaciones educativas. En este caso se desnaturalizó la figura del comodato, ya que la ejecución del contrato dependía de la realización de funciones específicas, denominadas oficios varios (…)”[5].Finalmente, resaltó que “durante años ha desempeñado las actividades que le fueron estipuladas de vigilancia, celaduría, aseo, mantenimiento y jardinería sin recibir ninguna contraprestación  por la realización de las mismas (…) veía comprometidos horarios festivos y vacancia escolar por cuanto era la única persona que permanecía en las instalaciones de dicho establecimiento educativo”[6].

 

3.    El asunto se asignó al Juzgado Doce Administrativo de Medellín, Antioquia, autoridad que en providencia del 18 de enero de 2021[7], declaró la falta de jurisdicción. Argumentó que “la relación surgió de un acuerdo de voluntades y de ellas no se deriva la realización de una función pública misional de la institución educativa que otorguen el carácter de empleado público a quien las ejerza, si no que corresponde a labores de construcción y sostenimiento de obras públicas propias de los trabajadores oficiales conforme al artículo 3 del Decreto 1848 de 1969”. Frente a la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación[8].

 

4.   El 6 de febrero de 2023[9] el Tribunal Administrativo de Antioquia rechazó la alzada considerando que “ no procede el recurso de apelación en casos en los que se declara la falta de jurisdicción de manera oficiosa de conformidad con el artículo 138 y 139 del Código General del Proceso”. En consecuencia, dispuso la remisión del expediente al juzgado de origen. Posteriormente, el Juzgado Doce Administrativo de Medellín Antioquia[10] -en atención a lo dispuesto en segunda instancia- ordenó el envío de la actuación a los jueces laborales (reparto) de Medellín, Antioquia[11].

 

5.    El expediente correspondió al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Medellín, Antioquia[12], autoridad que en providencia del 13 de junio de 2023[13] propuso conflicto negativo de jurisdicciones. Destacó que “en los procesos donde se cuestiona la legalidad de los contratos de prestación de servicios celebrados con una entidad pública, como ocurre en este asunto, donde la parte accionante manifiesta que el con trato de comodato se suscribió con el municipio de Medellín en verdad correspondía a un contrato de prestación de servicios dadas las obligaciones que presuntamente exigía el ente estatal, advirtiendo esta agencia judicial que la única autoridad avalada para proceder a la revisión de un contrato estatal y poder determinar si celebró y ejecutó realmente un vínculo de tal naturaleza o si de degenera en otro tipo de contrato es la jurisdicción contencioso administrativo. En ese orden de ideas el asunto corresponde al juez administrativo”[14]. Así mismo, hizo mención al Auto 414 de 2022 proferido por la Corte Constitucional. De acuerdo con lo anterior, dispuso el envió de la actuación a esta Corporación para dirimir el conflicto[15].

 

6.   El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 24 de octubre de 2023 y remitido al despacho el 26 del mismo mes y año[16].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

7.                 De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

8.                 Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo; tal y como han sido definidos de manera reiterada por este tribunal. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

 

 

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la jurisdicción ordinaria laboral para conocer de las demandas presentadas contra una entidad pública en la que se pretende la declaratoria de existencia de una relación laboral entre las partes[17].

 

9.                 El artículo 2 del CPTSS dispone que el juez laboral conoce de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Dicha disposición debe interpretarse armónicamente con el artículo 15 del Código General del Proceso (CGP)[18], el cual establece que “corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

 

10.             Por su parte, el artículo 104 del CPACA prevé que la jurisdicción contencioso administrativo conoce, entre otros, de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. En ese contexto, están exceptuados del conocimiento de los jueces administrativos “los conflictos de carácter laboral surgidos entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

 

11.             En particular, para asignarle la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo deben concurrir dos requisitos: el orgánico y el funcional. El primero se refiere a la naturaleza pública de la entidad demandada. El segundo indica que el demandante debe ser un empleado público. De manera residual, cuando la controversia involucre a un trabajador oficial, la competencia radicará en la jurisdicción ordinaria laboral[19].

 

12.             El Consejo de Estado[20] ha determinado que la categoría exclusiva de servidor público prevista en el artículo 104 del CPACA hace referencia a los empleados públicos y no a los trabajadores oficiales. El Decreto 1083 de 2015 precisa que los empleados públicos están vinculados a la Administración Pública por una relación legal y reglamentaria, la cual se concreta en un acto de nombramiento y en la firma de un acta de posesión. Por el contrario, los trabajadores oficiales se vinculan a aquella, en principio, por medio de un contrato de trabajo escrito.

 

13.             En el Auto 1360 de 2022 la Corte indicó que la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia considera que “por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas, no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”[21].Asimismo, recordó que según esa Corporación: “las labores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones”[22].

 

14.             De otra parte, en relación con la materia, en el Auto 863 de 2021, la Sala Plena aclaró que al juez que dirime el conflicto entre jurisdicciones en asuntos similares “no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural”. Así, en los casos en los cuales no existan elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener la trabajadora, debe acudirse a la regla general de vinculación[23] de la respectiva entidad “para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto”.

 

15.             En esa oportunidad, esta Corporación definió como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que: (i) se solicita declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo”[24].

 

16.             De manera que, la Corte Constitucional ha estudiado las reglas específicas de vinculación a entidades públicas con el fin de encontrar una resolución de los conflictos entre jurisdicciones en materia laboral y de la seguridad social[25]. Esto porque al determinar prima facie el tipo de vinculación del cual se deriva el conflicto en cuestión es posible verificar si se debe aplicar la regla de competencia del artículo 104.4 del CPACA o la regla residual de competencia del CPTSS. En todo caso, las consideraciones de este Tribunal no constituyen juicios de valor que comprometan el criterio propio del juez competente para resolver de fondo el asunto bajo estudio.

 

Caso concreto

 

17.             En el presente caso, la señora Lucila Esther Jaramillo de Álvarez solicita el reconocimiento y pago de los emolumentos causados por labores de aseo, vigilancia y jardinería desplegadas en la Institución Educativa Campo Valdés, en virtud de un contrato de comodato suscrito con el Municipio de Medellín, Antioquia de un salón vivienda ubicado dentro de dicha institución (desde marzo de 1988 a julio de 2017).

 

18.             Debe tenerse en cuenta que la demandante presenta reparos contra el municipio de Medellín, Antioquia específicamente por la “ausencia de pago” en las labores desempeñadas de “vigilancia, aseo y jardinería”, lo que supone prima facie, el reclamo de unas prestaciones producto de una relación laboral con la demandada por las actividades desplegadas al interior de la Institución Educativa.

 

19.             En primer lugar, atendiendo al criterio orgánico, la Sala encuentra que se cumple en la medida que la accionada es el municipio de Medellín, entidad territorial cuya regla general de vinculación es la de empleado público, con excepción de quienes desempeñan labores de construcción y sostenimiento de obra pública, a los cuales se les otorga la calidad de trabajadores oficiales. Lo descrito, de conformidad con los artículos 292 del Decreto 1333 de 1986[26] y 5 del Decreto 3135 de 1968[27].

 

20.             En cuanto al criterio funcional, es importante tener en cuenta que en el expediente no existe un contrato laboral o un nombramiento, por lo que, prima facie no es posible establecer si la actora ostenta la calidad de empleada pública o trabajadora oficial. En ese sentido, la Sala observa que la accionante aseveró que desempeñó funciones de “aseo, vigilancia y jardinería en la Institución Educativa Campo Valdés, en virtud del contrato de comodato realizado con el municipio de Medellín de un salón vivienda ubicado dentro de la mencionada sede educativa”[28]. Este último constituye un inmueble de la propiedad de dicho ente territorial[29].

 

21.             De acuerdo con el artículo 292 del Decreto Ley 1333 de 1986 los “servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. Asimismo, el artículo 20 del Decreto Ley 785 de 2005[30] desarrolla la nomenclatura y clasificación específica de los empleos del nivel asistencial en las entidades territoriales.

 

22.             En particular, la demandante manifestó que realizó “el aseo, vigilancia y jardinería de la Institución Educativa”. La Corte Constitucional al analizar asuntos con un contenido fáctico similar[31] determinó que “la jurisdicción contencioso-administrativa era la competente para conocer este tipo de asuntos, teniendo en cuenta que la regla general de vinculación de personal de vigilancia de instituciones educativas de carácter público es la de empleado público, de acuerdo con los artículos 6.2.3 y 37 de la Ley 715 de 2001; el artículo 67 del Decreto Ley 1278 de 2002 y el artículo 1 de la Ley 909 de 2004”.

 

23.             No obstante, la Sala advierte que de la lectura de las funciones de la señora Jaramillo no es posible determinar que, en principio, se traten de aquellas labores desarrolladas por trabajadores oficiales, como las de construcción y mantenimiento de obras. Por lo tanto, no se desvirtuó la regla general de vinculación de la entidad territorial. Por lo anterior, no existe claridad ni certeza sobre el cargo ocupado por la demandante o las funciones que desarrollaba en la carrera 48 N° 82-16 Institución Educativa Campo Valdés.

 

24.             Por lo expuesto, la Sala puede concluir razonablemente que la competencia es de la jurisdicción contencioso administrativa, comoquiera que: (i) la parte demandada tiene naturaleza pública, (ii) a nivel municipal la regla general de vinculación es la de empleado público y, excepcionalmente, la de trabajador oficial que se dediquen a las actividades de construcción y sostenimiento; y, (iii) no es posible establecer, prima facie, que las funciones de “aseo, vigilancia y jardinería” que aseguró desarrollar la demandante fueran propias de un trabajador oficial.

 

25.             De conformidad con la regla de decisión del Auto 863 de 2021, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto de jurisdicciones declarando que le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de la presente demanda y, en consecuencia, ordenará la remisión del expediente al Juzgado Doce Administrativo de Medellín, Antioquia para lo de su competencia.

 

III.                DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Doce Administrativo de Medellín, Antioquia y el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de la misma Ciudad y DECLARAR que corresponde al Juzgado Doce Administrativo de Medellín, Antioquia el conocimiento del asunto.

 

Segundo- REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-4577 al Juzgado Doce Administrativo de Medellín, Antioquia para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de la misma ciudad y a los sujetos procesales.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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